Dr Piotrowski: Ustrój zmierza w stronę odległą od konstytucji

– To rządzący powinni podporządkować się postanowieniom konstytucji, a nie podporządkowywać te postanowienia swoim zamiarom i interesom politycznym. Jeżeli nie można jej zmienić, to można obejść konstytucję, czyli żeby osiągnąć cel polityczny, wprowadzić w ustawie rozwiązania, których konstytucja nie przewiduje – mówi w rozmowie z wiadomo.co dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. W 20 lat po uchwaleniu ustawy zasadniczej rozmawiamy też o jej “symulacji”, odpowiedzialności za jej łamanie i o tym, czym jest bez Trybunału Konstytucyjnego.

Kamila Terpiał: Czym dla polityków partii rządzącej jest konstytucja?
Ryszard Piotrowski: To oni powinni oceniać, czym jest dla nich konstytucja. Trudno znaleźć na to pytanie inną odpowiedź niż ta, która odnosi się do wszystkich obywateli – konstytucja jest najwyższym prawem i powinna być najwyższym prawem także dla polityków. Jeśli tak nie jest, to świadczy o braku kultury konstytucyjnej i ewentualnie także o instrumentalnym traktowaniu konstytucji. Świadczy też o takim podejściu do konstytucji, które pokazuje, że nie jest ona traktowana jako wartość, ale raczej jako narzędzie do realizacji celów rządzącego ugrupowania.

Konstytucja jest najwyższym prawem i powinna być najwyższym prawem także dla polityków.

A czym jest konstytucja bez Trybunału Konstytucyjnego?
Jest takim prawem, któremu – wbrew zawartym w nim nakazom – brakuje gwarancji przestrzegania. W istocie jest – zastosujmy określenie upowszechnione przez Jeana Baudrillarda – symulacją konstytucji, to znaczy: i jest, i jej nie ma. Kiedy konstytucja staje się swoją własną symulacją, pozorem, to prawo też zaczyna być pozorne, staje się tylko narzędziem w rękach rządzących. I konstytucja, i Trybunał – mające służyć zagwarantowaniu ładu prawnego w państwie – są w rzeczywistości jedną z przyczyn zaburzenia tego ładu.

Jaką rolę mogą odegrać w takim razie sądy? Czy mogą stosować bezpośrednio zapisy konstytucji i nie stosować się do orzeczeń obecnego Trybunału Konstytucyjnego?
Sądy nie mają możliwości kwestionowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, konstytucja takiej możliwości nie stwarza. Sądy mogą natomiast stosować konstytucję bezpośrednio albo – w razie wątpliwości – kierować pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Istotną rolę, jeżeli chodzi o ujednolicanie orzecznictwa sądowego, może odegrać Sąd Najwyższy. Instytucja pytań prawnych ogranicza wprawdzie rozproszoną kontrolę konstytucyjności, ale przecież  konstytucja jest żywym organizmem i “reaguje” na to, co się dzieje z naszym prawem w ten sposób, że sądy będą stosować konstytucję bezpośrednio częściej niż dotychczas. Kontrola konstytucyjności stosowana w Stanach Zjednoczonych nie jest uregulowana w konstytucji, ale pośrednio z niej wynika i ukształtowała się w pewnym momencie rozwoju historycznego i ewolucji ustrojowej. Nie można wykluczyć, że i nasza praktyka stosowania konstytucji zaowocuje takim rozwiązaniem, jak wzmocnienie roli sądów powszechnych w egzekwowaniu postanowień konstytucji. Tym bardziej, że w Europie zwiększa się rola sądów w dziedzinie interpretacji konstytucji. Być może ukształtuje się taka sytuacja, w której konstytucja będzie stawiana przed postanowieniami jakiejś ustawy, albo norma prawna będzie tworzona w drodze interpretacji ustawy w zgodzie z konstytucją dokonywanej przez sądy powszechne, ale do tego nie jest przecież potrzebne stwierdzanie niezgodności z konstytucją wyroków Trybunału ze względu na tryb ich wydania.

Nie można wykluczyć, że i nasza praktyka stosowania konstytucji zaowocuje takim rozwiązaniem, jak wzmocnienie roli sądów powszechnych w egzekwowaniu postanowień konstytucji.

Jakie były ostatnio rażące naruszenia zapisów konstytucji?
To nie ja powinienem oceniać, ale istnieje przekonanie wśród prawników, dość powszechnie prezentowane, wskazujące na to, że znaczne wątpliwości konstytucyjne budziło dokonanie przez Sejm poprzedniej kadencji wyboru dwóch sędziów Trybunału “na zapas”. Potem nie brakowało przypadków naruszania konstytucji związanych z dokonaniem wyboru sędziów Trybunału na miejsca już zajęte, odebraniem przez prezydenta ślubowania od tych sędziów, praktyką ustawodawczą, która dotyczyła zmiany przepisów dotyczących TK, wyeliminowaniem wiceprezesa TK i wprowadzeniem w Trybunale urzędu nieprzewidzianego w konstytucji. Ale zastrzeżenia podnoszone w doktrynie odnosiły się również do sposobu wprowadzania zmian w ustawodawstwie także w innych dziedzinach, na przykład dotyczących funkcjonowania służby cywilnej, mediów publicznych, czy też uchwalania tegorocznego budżetu.

Można za to obejść konstytucję, czyli żeby osiągnąć cel polityczny, wprowadzić w ustawie rozwiązania, których konstytucja nie przewiduje.

Teraz są też poważne wątpliwości dotyczące zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa. Jest tam zapis mówiący o wygaszeniu kadencji członków Rady.
To w moim przekonaniu jest niezgodne z konstytucją, która stanowi, że kadencja wybranych członków Rady trwa 4 lata. Jeśli mamy do czynienia z określeniem kadencji członków, chodzi o 15 sędziów, to trzeba respektować to postanowienie. Nie można wprowadzać rozwiązania, które byłoby niezgodne z tą regułą. Ale co wydaje się nawet bardziej istotne, nie można wprowadzać rozwiązania, które uzależnia wybór nie od sędziów, tylko od polityków. Konstytucja nie określa co prawda, kto ma dokonywać wyboru, ale ze względu na rolę KRS, która ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także ze względu na postanowienie konstytucji, która mówi, że sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Nie można interpretować  konstytucji w taki sposób, że sędziów do KRS wybiera Sejm. Taką interpretację trudno pogodzić z zasadami ustrojowymi, z zasadą trójpodziału władzy i odrębności władzy sądowniczej. Bez zmiany konstytucji takiego rozwiązania wprowadzić nie można. Można za to obejść konstytucję, czyli żeby osiągnąć cel polityczny, wprowadzić w ustawie rozwiązania, których konstytucja nie przewiduje.

Czy można było bardziej precyzyjnie pewne rzeczy zapisać w konstytucji? Czy nie można zapobiec jej łamaniu?
To jest kwestia stosunku do prawa i wartości. Jeżeli politycy uważają, że konstytucja nie odzwierciedla ich głębokich przekonań, jeżeli tych partii politycznych, które odegrały główną rolę w tworzeniu konstytucji, już nie ma w parlamencie – został tylko PSL – konstytucja nie ma wystarczającego zaplecza politycznego, to są przyczyny, dla których większość nie ogranicza się, jeśli chodzi o działania kontrkonstytucyjne. Ponieważ konstytucja jest wyrazem kompromisu między ugrupowaniami i ma swoje korzenie w kompromisie Okrągłego Stołu, a on jest przecież kwestionowany, okres III RP jest uważany za negatywne doświadczenie, to i konstytucja nie jest traktowana z należnym szacunkiem.

Ale jednak ta większość nie może zmienić konstytucji. Nie ma do tego odpowiedniej ilości głosów, a co za tym idzie – poparcia społecznego.
Nie wszystkie zmiany konstytucji są teraz w Europie możliwe, dowolność w zmienianiu jest ograniczona ze względu na naszą tożsamość europejską. I jeśli mówimy o ewentualnych zmianach w konstytucji, to trzeba przede wszystkim zapytać o cel tych zmian. Jeżeli celem ma być skoncentrowanie władzy w jednym centrum, to znaczy odrzucenie zasady podziału władzy, to tego rodzaju zmiana powinna mieć poparcie społeczne. Tymczasem wynik wyborów świadczy o poparciu 19-20 proc. mających prawo do głosowania, on nie upoważnia do kwestionowania ustaleń przyjętych w konstytucji. Jeżeli weźmiemy pod uwagę ten wynik, który przekłada się na mandaty w Sejmie, to wypada zauważyć, że mechanizm wyborczy przekształca mniejszość upoważnionych do głosowania w bezwzględną większość w Sejmie. Większość może zatem samodzielnie dokonywać zmian w ustawach, ale nie może samodzielnie zmienić konstytucji. A ponieważ nie ma takiej możliwości, to pojawia się potrzeba dokonywania takich zmian poprzez ustawy, ale żeby to zrobić, trzeba pozbawić możliwości niezależnego działania TK, co zresztą zapowiadano zaraz po wyborach.

Wynik wyborów świadczy o poparciu 19-20 proc. mających prawo do głosowania, on nie upoważnia do kwestionowania ustaleń przyjętych w konstytucji.

Czy możemy w takim razie mówić o zmianie ustroju? Skoro  konstytucja jest prawem martwym…
Nie jest prawem martwym, ponieważ o niej cały czas mówimy, odwołujemy się do jej postanowień, one mogą być stosowane przez sądy, jesteśmy w Unii Europejskiej, która przywiązuje wagę do tych samych wartości, które znajdują odzwierciedlenie w naszej konstytucji. W związku z naszym członkostwem w UE i Radzie Europy to orzecznictwo europejskie, zwłaszcza strasburskie, może być w konkretnych przypadkach użyteczne. Ale ta sytuacja wskazuje, że ustrój realny zmierza w stronę odległą od reguł konstytucyjnych. Należy pamiętać o tym, że każda konstytucja istnieje w 3 wymiarach: poglądów prawnych i filozoficznych, czyli w płaszczyźnie doktrynalnej; w postaci konkretnego zbioru przepisów, nazywanych konstytucją, chociaż one podlegają regułom i wartościom ponadkonstytucyjnym – konstytucja mówi, że źródłem praw jest niezbywalna godność człowieka; i wreszcie konstytucja istnieje w praktyce. Nie zawsze jest tak, że poglądy doktryny, przepisy i praktyka zgadzają się ze sobą. W naszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której w różnych dziedzinach praktyka nie odpowiada postanowieniom konstytucji. Także dlatego, że z tych postanowień wynika, że większość i opozycja powinny prowadzić dialog, ponieważ konstytucja mówi we wstępie, że dialog jest podstawą prawa. A tego dialogu brakuje, brakuje wzajemnego szacunku i zaufania.

Nie zawsze jest tak, że poglądy doktryny, przepisy i praktyka zgadzają się ze sobą. W naszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której w różnych dziedzinach praktyka nie odpowiada postanowieniom konstytucji.

Za łamanie konstytucji można postawić polityka przed Trybunałem Stanu. Myśli pan, że to się uda?
To zależy od wyniku wyborów i od zdobytej większości. To jest przesłanka do pociągnięcia kogokolwiek do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, w przypadku członków rządu 3/5 ustawowej liczby posłów, a w przypadku prezydenta 2/3 Zgromadzenia Narodowego. Mechanizm wprowadzony w konstytucji uzależnia tego typu rozstrzygnięcia od ocen politycznych, a oceny polityczne są konsekwencją wyniku wyborów.

To nie jest proste, do tej pory tylko jeden polityk – były minister skarbu Emil Wąsacz – stanął przed Trybunałem Stanu, i to postępowanie cały czas trwa…
Mechanizm odpowiedzialności konstytucyjnej jest tak skonstruowany w ustawie o Trybunale Stanu, żeby do tej odpowiedzialności nie dochodziło wbrew partiom reprezentowanym w Sejmie. Ale jeżeli jest odpowiednia większość, jeżeli politycy nie mają intencji paraliżowania postępowania – bo przepisy ustawowe dają możliwość przeciągania i blokowania postępowania – to konstytucja nie tworzy parasola ochronnego nad tymi, którzy ją naruszają. Tylko że to naruszenie trzeba udowodnić w odpowiednim postępowaniu.

20 lat minęło, czy to jest czas na dyskusję o zmianie konstytucji? Czy według pana należałoby coś zmienić?
Nie sądzę, żeby teraz był dobry czas na zajmowanie się zmianą konstytucji. Wielokrotnie, a konkretnie pięciokrotnie, pod rządami tej konstytucji dokonała się zasadnicza zmiana politycznego układu sił. Konstytucja gwarantuje prawa i wolności jednostki w sposób odpowiadający standardom europejskim, jest ofertą dla ludzi myślących, wrażliwych, którzy mają przekonanie, że trzeba stawiać dobro wspólne ponad dobrem indywidualnym i ponad interesami politycznymi. Ale to wszystko nie wyklucza zmian, tylko te zmiany, które uważam za potrzebne (np. wzmocnienie roli Senatu i zmniejszenie zależności tej izby do partii politycznych), są niemożliwe w obecnych warunkach politycznych. A postulowanie zmian, które są oderwane od możliwości ich realizacji, nie wydaje się celowe. Natomiast realizacja postulatu zmiany konstytucji  łatwo mogłaby służyć dostosowaniu konstytucji do potrzeb obozu rządzącego. Tak zapewne byłoby obecnie i tak pewnie będzie, jeśli wynik wyborów stworzy jakąś większość zdolną do zmiany konstytucji. To rządzący powinni podporządkować się postanowieniom konstytucji, a nie podporządkowywać te postanowienia swoim zamiarom i interesom politycznym.

Zdjęcie główne: 20. rocznica uchwalenia konstytucji, Fot. PAP/Dominik Kulaszewicz