PiS nie chce czekać, chce maksymalnie szybko przejąć władzę na poziomie lokalnym i dąży do scentralizowania władzy. Uzasadnienie reformy jest jednak poważne. Tylko że nie należy ustroju zmieniać z dnia na dzień. Trzeba szanować reguły wprowadzania takich zmian. Prawo nie może działać wstecz, bo byłoby to niekonstytucyjne. Poza tym takie zmiany powinny odbywać się przy szerokim konsensusie sił politycznych, bo tylko w ten sposób może być zapewniona ich trwałość – mówi wiadomo.co prof. Jacek Raciborski, kierownik Zakładu Socjologii Polityki Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego
Kamila Terpiał: PiS chce, aby wybory samorządowe odbyły się już według nowej ordynacji wyborczej. Chodzi m.in. o wprowadzenie kadencyjności wójtów, burmistrzów, prezydentów. Co partia rządząca chce takim rozwiązaniem zyskać?
Jacek Raciborski: PiS chce zburzyć obecnie istniejące układy sił politycznych w miastach i miasteczkach, to jest dosyć oczywiste. Natomiast ma dość dobre uzasadnienie takiego kroku. Szczególnie w małych miejscowościach, ale też kilku dużych, tworzą się takie lokalne partie władzy skupione wokół prezydenta, burmistrza czy wójta, który stale odnawia swój wybór. To są często układy klientelistyczne, bo w małych miejscowościach to od wójta czy burmistrza zależy większość miejsc pracy. W konsekwencji mamy bardzo wysoki wskaźnik reelekcji. On trochę spadł po wyborach w 2014 roku, ale i tak wynosi ok. 65 proc. Wcześniej przekraczał zaś 70 proc. A więc większość wójtów i burmistrzów zostało wybranych na kolejną kadencję.
Takie ograniczenie kadencyjności nie będzie wykluczeniem pewnej części kompetentnych osób?
Tak, jest też właśnie problem kompetencji. Niezależnie od klientelizmu czy nepotyzmu – a te zjawiska oceniam negatywnie – to ci burmistrzowie czy wójtowie są często jednak fachowcami, nabyli bezcenne doświadczenie…
Nie należy ustroju zmieniać z dnia na dzień.
A jeżeli takie zapisy dodatkowo miałyby działać wstecz?
To byłoby moim zdaniem rozwiązanie niekonstytucyjne. Ograniczenie liczby kadencji można wprowadzić, ale prawo nie może zaskakiwać, te kadencje powinny liczyć się od najbliższych wyborów. Tylko że tworzyłoby to perspektywę wdrożenia praktycznie w ciągu 8 lat. Ale właśnie tak powinno się wprowadzać przepisy o charakterze ustrojowym, one nie mogą wchodzić w życie nagle.
To wydaje się przesądzone. Jarosław Kaczyński mówi tak: “Czy będą się liczyły te kadencje, które są za nami, to zależy od Trybunału Konstytucyjnego”. Jak orzeknie nowy TK, to właściwie pewne…
Wtedy ujawniłyby się w całej krasie rzeczywiste intencje partii rządzącej, czyli powiększenie swojej władzy na poziomie lokalnym. To nie jest łatwe, bo partie polityczne na poziomie lokalnym w ogóle są słabe. I dlatego trzeba zablokować możliwość kandydowania popularnym wójtom, burmistrzom czy prezydentom, bo dla wielu to byłaby trzecia kadencja. PiS nie chce czekać, chce maksymalnie szybko przejąć władzę na poziomie lokalnym i dąży do scentralizowania władzy. Uzasadnienie reformy jest jednak poważne. Tylko że nie należy ustroju zmieniać z dnia na dzień. Trzeba szanować reguły wprowadzania takich zmian. Poza tym takie zmiany powinny odbywać się przy szerokim konsensusie sił politycznych, bo tylko w ten sposób może być zapewniona ich trwałość.
Ograniczenie liczby kadencji obejmujące minione kadencje byłoby jawnym złamanie zasady, że prawo nie działa wstecz.
Mowy o politycznym konsensusie, ani nawet konstruktywnej debacie raczej być nie może, biorąc pod uwagę styl tej władzy. Podejrzenie, że PiS będzie działało “dla siebie” jest chyba uzasadnione?
Oczywiście, ale niestety tak jest w całym świecie, że ordynacje to bardzo manipulatorski oręż w rękach partii rządzących i dość często praktykują one inżynierię wyborczą. Właśnie pod nazwą “inżynieria wyborcza” takie praktyki są opisywane w literaturze. Często bywa, że ci, którzy manipulują, na tym tracą, bo nie zawsze dobrze policzą. Często zmienia się sytuacja, zmieniają się preferencje i bywa, że wprowadzone rozwiązania premiują opozycję.
Czyli ryzykowna gra?
Jeżeli chodzi o ograniczenie kadencji, to akurat nie ma dużego ryzyka dla PiS. Wiadomo, że w dużych miastach, a to jest najcenniejszy łup polityczny, PiS ma trudności i będzie miało coraz większe trudności. Natomiast w małych miejscowościach ma perspektywę umacniania się, bo przejęło instrumenty, jakie miało PSL, a więc wszystkie agencje rolne i KRUS, a to kilkanaście tysięcy dobrych stanowisk pracy. Ma w ten sposób możność budowania struktur na poziomie powiatów, a nawet gmin.
W dobrej demokracji wszelkie zmiany są wprowadzane przy szerokim konsensusie, czyli nie na siłę.
PO mówi wprost: proponowane zmiany mają doprowadzić do tego, aby PiS w sposób nieuczciwy wygrało wybory. Podpisałby się pan pod tym stwierdzeniem?
Tak, moim zdaniem stanowiłoby to poważne naruszenie reguł stanowienia prawa, bo władza wprowadziłaby rozwiązania ustrojowe, które działają wstecz. Dotychczas jak wprowadzano tego rodzaju ograniczenia, tak jak na przykład w prawie o szkolnictwie wyższym, to kadencje liczyły się od momentu wejścia ustawy w życie. Rektorzy, dziekani nie mogą pełnić funkcji więcej niż dwie kadencje, ale każdy, kto o funkcje te zabiega, czy je podejmuje, wie o tym z góry. Obywatele muszą mieć możność dostosowania swoich działań do zmienianych norm prawnych. Stąd instytucja vacatio legis. Ograniczenie liczby kadencji obejmujące minione kadencje byłoby jawnym złamanie zasady, że prawo nie działa wstecz. Te dwie przywołane zasady należą do podstawowych zasad państwa prawnego.
Ale o tym musiałby zdecydować przecież Trybunał Konstytucyjny…
No właśnie, a z tym mamy problem wobec upadku autorytetu Trybunału. Poza tym w dobrej demokracji wszelkie zmiany są wprowadzane przy szerokim konsensusie, czyli nie na siłę. One nie mogą być przyjmowane zwykłą większością głosów, to znaczy nie ma takiego formalnego zakazu…
Kiedyś PiS zgłaszało pomysł tak zwanego systemu segmentowego, czyli połowa posłów wybierana byłaby w okręgach jednomandatowych, a połowa z list partyjnych. To jest system fatalny, stosowany na Ukrainie i w Rosji.
Powiedział pan w dobrej demokracji.
Tak, w dobrze skonsolidowanej demokracji.
Czyli nie u nas?
Czyli niestety nie u nas, bo sposób reformowania TK pokazał wprost, że reguły stanowienia prawa nie są przestrzegane.
Czy PiS zdecyduje się na zmianę ordynacji także przed wyborami parlamentarnymi? Mówi się na przykład o ordynacji mieszanej.
Myślę, że jeszcze nie w tym momencie, bo bardzo dużo zależy od szans wyborczych, które na razie trudno prognozować. Zasadnicza zmiana polegałaby na odejściu od systemu proporcjonalnego, czyli głosowania na listy w okręgach wielomandatowych do systemu większościowego w okręgach jednomandatowych, ze zwykłą większością lub z wymogiem większości bezwzględnej, co wymaga dogrywki. Możliwe są bardzo różne rozwiązania. Kiedyś PiS zgłaszało pomysł tak zwanego systemu segmentowego, czyli połowa posłów wybierana byłaby w okręgach jednomandatowych, a połowa z list partyjnych. To jest system fatalny, stosowany na Ukrainie i w Rosji. Ale jest też system niemiecki, w istocie proporcjonalny, tam są okręgi jednomandatowe, które odgrywają tak naprawdę pomocniczą rolę. I ten system jest dobry, mógłby być po koniecznych adaptacjach przeniesiony do Polski. Chociaż większość konstytucjonalistów twierdzi, że to nie jest system proporcjonalny, co oznacza, że wymagałby zmiany w konstytucji. Ale podkreślam, to cały czas jest przedmiot dyskusji wśród specjalistów.
Parametrów systemu wyborczego, którymi można manipulować, aby uzyskać korzystniejszy rezultat niż wynikający wprost z poziomu poparcia elektoratu, jest sporo. Myślę, że w tym kierunki pójdą wysiłki PiS
PiS chciałoby stworzyć taki system, który byłby dla nich korzystny.
Są też możliwe inne rozwiązania, manipulowanie granicami i wielkością okręgów wyborczych. To może być groźne dla partii mniejszych. Znany jest i mechanizm progu naturalnego. Im okręgi są mniejsze, tym łatwiej wyeliminować partie, które osiągają nawet 10 proc. głosów. Natomiast w dużych okręgach znacznie łatwiej o proporcjonalność rozdziału mandatów. Parametrów systemu wyborczego, którymi można manipulować, aby uzyskać korzystniejszy rezultat niż wynikający wprost z poziomu poparcia elektoratu, jest sporo. Myślę, że w tym kierunki pójdą wysiłki PiS. W radykalną zmianę ordynacji do Sejmu z inicjatywy PiS nie bardzo wierzę. Jeśli utrzymają się wolne wybory, to będzie zbyt duży margines niepewności i PiS wie, że łatwo można ukręcić bicz na siebie.
Zdjęcie główne: Wikimedia Commons
